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Les pépites et les pipeaux des partenariats public-privé au Cameroun

Selon le site d’information en ligne Cameroon Info Net,  le coût des travaux de construction de l’autoroute Yaoundé-Douala est passé du simple au triple. Le coût des travaux passe de 284 milliards de FCFA en 2014 .à plus de 822 milliards de FCFA en 2019. Voici l’alerte que donnait Benjamin OMBE, Directeur Exécutif du cabinet Knowledge Consulting, dans une tribune largement reprise dans les médias sur le sujet en 2017.

Nota bene : cet article a été publié en mai 2017

Le Gouvernement camerounais a lancé en 2009 un programme de stratégie pays à horizon 2035 intitulé « Cameroun vision 2035 ». Dans cette vision, il a été adopté un document de stratégie pour la croissance et l’emploi (DSCE) pour la période 2010-2020 avec une priorisation de grands projets d’infrastructures et le développement des partenariats public privé. En 2017, une dizaine de projets de PPP sont en cours d’exécution. Quels sont les enjeux de ce mode de financement pour le développement d’infrastructures au Cameroun ? analyse.

Le Cameroun fait face depuis l’année 2016 à la chute des cours des matières premières. Une situation qui a drastiquement fait baissé les finances publiques. Le pays connaît dès lors des tensions de trésorerie qui tentent de compromettre l’exécution des vastes chantiers engagés (projets structurants). Pour poursuivre la réalisation des projets d’infrastructures en cours, le gouvernement camerounais s’est doté d’un outil de mobilisation des ressources : l’emprunt obligataire par appel public à l’épargne. Cette technique consiste à aller sur les marchés financiers mobilisés les ressources sous forme de prêt auprès des personnes physiques et morales. Au terme de la mise en œuvre de son calendrier d’émission 2016, sur les 150 milliards sollicités, 165 milliards ont été levés sur le marché financier national. L’ensemble des fonds collectés a servi au financement partiel des projets d’infrastructures routières, portuaires et énergétiques inscrits dans la loi de finances 2016. Il s’agit entre autres : de l’alimentation en eau potable de la ville de Yaoundé et ses environs à partir du fleuve Sanaga ; l’électrification de 166 localités par panneaux photovoltaïques ; de la construction de l’autoroute Yaoundé-Nsimalen ; de la construction de l’autoroute Yaoundé-Douala ; de la construction du port en eau profonde de Kribi ; du bitumage du corridor Bamenda-EkokBatchuo-Akagbe. Dans cette dynamique, pour l’année 2017, le Gouvernement s’est engagé, d’après la loi de finance 2016 a un besoin de financement de 300 milliards de FCFA.

Pour réaliser les grands projets d’infrastructures, le financement par le billet de l’emprunt obligataire reste une option relativement conseillée par les experts en la matière et les partenaires au développement. Pour la principale raison qu’elle met la dynamique productive sous la dépendance de la dynamique et de l’exigence de rente financière.

Face au déficit d’infrastructures (routes, aéroports, stades, logements sociaux etc.), l’introduction des partenariats public-privé, à côté du traditionnel marché public a pour but de pouvoir apporter un effet de levier aux ressources publiques qui sont limitées, dans le financement des projets. Qu’est-ce qu’un PPP ? d’après la Banque Mondiale, il s’agit « des dispositions, habituellement à moyen et long terme, entre les secteurs public et privé grâce auxquelles certains services qui relèvent de la responsabilité du secteur public sont administrés par le secteur privé, scellées par un accord clair sur des objectifs communs relatifs à la livraison d’infrastructures et/ ou de services publics ». Le Gouvernement camerounais à timidement emboiter le chemin des PPP depuis une dizaine années.

 Mécanismes juridiques et institutionnels

Le Cameroun a mis en place un cadre juridique et institutionnel pour la réalisation de projets de type partenariat public-privé. Le pays dispose ainsi d’une réglementation sur les contrats de partenariat. Dans sa loi PPP de 2006, un régime fiscal spécifique leur est appliqué. Au plan institutionnel, les contrats de partenariats sont sous la tutelle du Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire (MINEPAT). L’unité PPP est le Conseil d’appui à la réalisation des contrats de partenariat (CARPA). Pour l’année 2016, le CARPA a donné son avis favorable sur 3 projets : la deuxième phase de l’autoroute Yaoundé-Douala, la construction d’un poste à péage moderne et la construction de la gare routière de Bamenda. A cette date, 12 projets au total sont en cour d’exécution sous le modèle des PPP.

Autoroute Yaoundé-Douala : un cas école

Les dernières nouvelles de la première phase de l’autoroute Yaoundé-Douala ne sont pas bonnes. Elles sont même inquiétantes. Selon le « Quotidien de l’économie » du 11 mai 2017, Eximbank, bailleur de fonds du Cameroun a décidé de suspendre son financement. Une situation qui aurait poussé l’entreprise chinoise de construction, China First Highway engineering Co Ltd (Cfhec), à mettre en congé technique une partie de son personnel depuis le 29 avril 2017. Principale motif : défaut de payement. Au paravent, de nombreux problèmes ont freiné l’avancement des travaux de ladite autoroute.

  • Les indemnisations

Selon Le Messager du mercredi 8 mars 2017, les 20 derniers kilomètres du linéaire de la phase I sont encore occupés par les populations qui réclament les indemnités d’expropriation. Tout au long du tronçon, ce problème a été l’une des causes à l’origine du ralentissement des travaux. Si les autorités ou parties prenantes au projet ne déploient pas une démarche anticipative pour la suite des travaux, les mêmes causes produiront les mêmes effets…

  • Problème d’ordre technique causé par la nature du sol

Au cours d’une de ses routinières visite de contrôle, Sahli Jalel, chef de la mission de contrôle dudit projet, indiquait que « les sols posent un problème technique du fait de leur forte teneur en eau, malgré la saison sèche. On a eu à refaire des couches de remblais quatre fois. Ce qui fait que l’entreprise est en retard sur la réalisation des remblais ». Constat qui dévoile l’évaluation approximative des risques environnementaux et géologiques sur le tronçon de l’autoroute.

  • Le non-respect des délais

Les travaux de construction de l’autoroute Douala-Yaoundé, longue de 215 km, ont commencé en octobre 2014. La première phase de ce projet, qui va se limiter à la construction des 100 premiers kilomètres entre la ville de Yaoundé et la localité de Bot-Makak (Centre) coûtera environ 284 milliards de FCFA. La date butoir des travaux est fixée en octobre 2018. En avril dernier, le ministre des travaux publics, Emmanuel Nganou Djoumessi, évaluait la consommation de délais a 38, 5%, pour un taux d’avancement des travaux de 22%. Conséquence directe, rallonge des délais. Situation qui implique un coût plus élevé de l’infrastructure. Qui paiera la note ?

Pour la suite des travaux, le Gouvernement du Cameroun, à travers le Conseil d’Appui à la Réalisation des Contrats de Partenariat (CARPA), son agence d’exécution technique, a ordonné la réalisation du deuxième tronçon sur le modèle de PPP. Chinois Poly Group, partenaire technique réalisera la 2ème phase des travaux sur le type Built-Operate-Transfer (BOT). Ce qui signifie qu’il aura en charge le financement, la conception, la construction, l’exploitation et la maintenance. Le contrat prévoit l’exploitation de l’ouvrage sur une durée de 33 ans à savoir 3 ans de construction et 30 ans d’exploitation.

Préalables pour la réussite d’un PPP

Au regard des résultats à mi-parcours de la première phase de l’autoroute Yaoundé-Douala, il n’est pas hâtif de conclure un échec. Conscient de cet état de chose, le Gouvernement veut se rattraper. Ainsi, au terme de son évaluation, le Conseil d’Appui à la Réalisation des Contrats de Partenariat (CARPA) a sélectionné le projet de réalisation de la 2ème phase de l’autoroute Yaoundé – Douala (Bibodi – Edéa – Douala) éligible au régime d’un contrat de PPP. Qu’est-ce que ce mode de financement apportera comme valeur ajoutée contrairement au système classique des marchés publics qui a montré ses limites ?

Le sujet abordé est vaste et complexe, cependant, nous allons essayer de vous présenter les points clés et non exhaustifs sur les déterminants indispensables pour la réussite d’un projet en PPP. Ces derniers présentent plusieurs avantages pour l’autorité public. Ils permettent à l’Etat entre autres de :

  • Se spécialiser sur ce qui devrait être sa tâche à savoir : le contrôle de la qualité du service rendu aux citoyens. L’Etat étant un mauvais gestionnaire.
  •  Faire appel aux capitaux privés pour financer les projets. L’Etat fait face à la rareté des ressources. Avec un contrat PPP, l’entité privé supporte la grande partie de l’investissement en fonction du type de partenariat.
  • Créer un cadre incitatif pour produire un véritable « gain d’efficience ». L’utilisation des ressources en évitant le gaspillage, les retards, et la corruption, sans imposer de nouveaux fardeaux aux futures générations.

C’est sans doute, pour ces multiples raisons que le Gouvernement camerounais a décidé d’opter pour le modèle PPP sur le deuxième tronçon de cette autoroute cher au Chef de l’Etat. Cependant, la réalisation d’un projet sous forme de partenariat public-privés est un mécanisme complexe et sensible dans son élaboration et sa mise en œuvre. Ainsi, il est important de maîtriser les mécanismes de ce modèle afin d’éviter les manquements observés dans le cadre des marchés publics classiques.

Pour notre cas école, supposant que l’étape de la sélection du partenaire privé s’est déroulée selon les règles de l’art (appel d’offre concurrentiel, sélection transparente et objective du partenaire privé), la prise en compte rigoureuse des aspects ci-dessous dans les clauses contractuelles nous semble indispensable.

  • Mettre des institutions solides sur place 

Outre les institutions de tutelle à savoir le MINTP, le MINFI et le MINEPAT, le Conseil d’Appui à la Réalisation des Contrats de Partenariat (CARPA) est l’œil et les oreilles dans la réalisation des PPP au Cameroun. Cependant, pour une gestion efficace et efficiente, la création d’une « société projet » est un atout incontestable. La société ad hoc, engage l’entreprise en charge du projet. Au niveau le plus élémentaire, le gouvernement doit s’assurer que la conception du projet est « viable », c’est-à-dire que la « société de projet » est en mesure de lever les fonds par l’emprunt et les rembourser. Bien que la capacité à se financer par l’emprunt soit une caractéristique indispensable, un endettement trop important peut nuire au transfert du risque.

  • Avoir un bon système de comptabilité et de diffusion d’information pour contrôler correctement les PPP

Lorsque le reporting financier est effectué correctement, cette pratique encourage le gouvernement à examiner attentivement leur propre situation budgétaire. Une divulgation publique des rapports financiers permet à d’autres intervenants, tels que les bailleurs de fonds, les agences de notation, et le public, de se faire une opinion raisonnée de la performance en matière de gestion des finances publiques du gouvernement.

  • Une bonne répartition des risques entre les parties prenantes

L’investissement en capital suit le modèle « premier entré, dernier sorti ». Selon cette théorie, les pertes liées au projet sont assumées en premier lieu par les investisseurs en capital, et les prêteurs sont affectés uniquement en cas de perte de l’investissement en capital. Ceci signifie que les investisseurs en capital acceptent un risque plus élevé que les créanciers, et exigent un rendement plus élevé sur leur investissement. Cependant, pour la réussite d’un projet PPP, il est important d’identifier les risques inhérents au projet et les affecter à la partie la plus apte à les atténuer.

  • Attribuer la responsabilité de gestion du contrat à un régulateur indépendant

Dans un souci d’efficacité, les institutions étatiques ne sauraient être jugent et partie. Un régulateur indépendant intervient par exemple dans le cas où les variables pertinentes, telles que le mécanisme déterminant les frais à imposer à l’avenir, ne sont pas clairement définies dans le contrat. Par exemple : les frais de péage. Objectif : protéger le consommateur (citoyen). Cependant, les fonctions d’un « régulateur » et d’un « gestionnaire de contrat » peuvent entrer en collision, le gestionnaire de contrat étant censé protéger l’intérêt du public et les deniers publics, alors que le régulateur peut avoir un ensemble distinct d’intérêts prescrits par la loi à préserver.

  • Mettre sur pied une commission indépendante pour la gestion des conflits

L’un des problèmes majeurs dans la mise en œuvre des grands projets d’infrastructure dans notre pays est lié aux litiges (notamment les indemnisations). De ce fait, il est recommandé la mise sur pied d’une entité spécialement dédiée à la gestion des conflits. Ces litiges peuvent d’une part opposer l’Etat et ou le partenaire privé aux populations riveraines ; d’autre part, l’Etat et le partenaire privé. Situation qui est généralement la cause de ralentissement des projets. Ce qui induit une augmentation des risques financiers.

D’après une étude réalisée par la Banque Mondiale en 2011, 17 milliards US$, soit 35 % du déficit de financement, sont imputables à une inefficacité dans les dépenses du fait d’une mauvaise gouvernance, d’une planification des investissements laissant à désirer, d’un investissement insuffisant en ce qui concerne la maintenance, de frais de services trop faibles, et d’inefficacités dans le domaine de l’exploitation. Par ailleurs, l’effet cumulatif sur plusieurs projets de PPP peut créer un risque budgétaire considérable.

Par conséquent, des contrats mal conçus ou appliqués de manière inefficace peuvent signifier que l’Etat n’est pas en mesure de transférer véritablement le risque vers le secteur privé. Cela signifie que le gouvernement finit par assumer un risque beaucoup plus élevé que prévu au départ…

Sources :

Le Messager du mercredi 8 mars 2017

Quotidien de l’économie du 11 mai 2017

Projet de réalisation de la 2ème phase de l’autoroute Yaoundé – douala (tronçon Bibodi – Edéa – douala), Rapport d’évaluation préalable en vue de la passation d’un contrat de partenariat ; CARPA, Mai 2016

Guide de référence sur les PPP, Banque Mondiale ; Version 2.0 (Ed 2016).

Benjamin OMBE BESSALA

Journaliste-Expert en communication & intelligence stratégique

Certifié sur les Partenariat Public-Privé (Banque Mondiale)

Master II à l’IRIC (Institut des Relations Internationales du Cameroun)

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